申请人：张某某。

　　申请人：周某某。

　　被申请人：广州市花都区花东镇人民政府。

　　地址：广东省广州市花都区花东镇花都大道东620号。

　　法定代表人：周勇，职务：镇长。

　　申请人不服被申请人于2022年4月6日作出的穗花东府土违字〔2022〕10127号《整治违法用地行为通知书》，向本府申请行政复议，本府依法予以受理，现已审查终结。

　　申请人请求：

　　撤销被申请人于2022年4月6日作出的穗花东府土违字〔2022〕10127号《整治违法用地行为通知书》。

　　申请人称：

　　申请人合法承包位于广州市花都区花东镇某某村第七经济合作社的土名为“某某隆”的鱼塘及半坡地，合法取得该地土地使用权。2022年4月6日被申请人向申请人制作并送达了穗花东府土违字(2022)10127 号整治违法用地行为通知书，申请人认为被申请人作出该通知书存在实体及程序违法，请求撤销。理由如下：

　　1、被申请人穗花东府土违字 (2022) 10127 号整治违法用地行为通知书适用法律法规错误。

　　首先，被申请人依据《土地管理法》第四条、第四十三条、第四十四条——认定申请人非法占用土地进行违规搭建并作出该通知书，但依据《关于设施农业用地管理有关问题的通知》规定：设施农业用地的建设无需办理建设用地审批等手续，被申请人将设施农业用地与建设用地混淆，属于适用法律错误。另外，根据原国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》国土资发 (2010)155 号规定：水产养殖的附属设施用地规模原则上控制在项目用地规

　　模7%以内。申请人该项目用地为30亩，故附属设施用地规模不应超过1400 平米，而申请人的附属设施用地规模并未违反这一规定。故被申请人认定应予以拆除属于适用法律错误。

　　其次，从该通知书的内容表述中要求申请人“自行整改：拆除建构筑物、清去硬底化、清场、复绿”，名为整治违法用地行为通知书实为责令限期拆除决定书，属于适用法律错误。

　　最后，被申请人采取留置送达方式送达属于适用法律错误。适用留置送达必须满足受送达人或有资格接受送达的人拒绝签收需送达的文书且进行留置送达时，送达人应当邀请有关基层组织或受送达人所在单位的代表到场作为见证人，申请人并未拒接签收相关文书不应适用留置送达，且被申请人留置送达违反相关法律规定。

　　2、被申请人穗花东府土违字 (2022） 10127 号整治违法用地行为通知书认定事实错误。一方面，被申请人在 1997 年对申请人与广州市花都区花东镇某某村第七经济合作社签订 《鱼塘承包合同》时明确知道申请人取得 1000 平米土地用于基建，而在2022 年作出该通知属于自相矛盾，认定事实错误。另一方面，被申请人将申请人的建设行为认定为非农业建设、将申请人的设施农业用地认定为需要进行农用地转用审批手续的其他农用地属于认定事实错误。

　　3、被申请人穗花东府土违字(2022) 10127 号整治违法用地行为通知书程序违法。一方面，未告知申请人诉权和起诉期限，属于程序违法。另一方面，被申请人在作出该通知书未依法进行调查，未告知陈述申辩权利，剥夺申请人申请听证的权利。故，应当撤销该通知书。

　　4、行政机关实施行政行为，应当遵守及时行政、合法行政原则，充分尊重行政相对人对行政机关的信赖，考虑长期形成的相对人已经获得的生产生活秩序利益。申请人从1997 年开始进行相关经营、建设，至被申请人作出该穗花东府土违字(2022) 10127 号整治违法用地行为通知书前，建筑最短存续期间也达25年之久。案涉建筑长期未予查处，对该建筑的处置应充分考虑申请人的生产生活需要及其信赖利益。

　　申请人认为，被申请人作出被申请人穗花东府土违字(2022)10127 号整治违法用地行为通知书存在诸多违法之处，严重侵害了申请人的合法权益。据此，申请人特依据《中华人民共和国行政复议法》之相关规定向贵府提起本复议，望贵府作出公正决定。

　　被申请人答复称： 

　　一、被申请人作出涉案《整治违法用地行为通知书》具备相应的职权。

　　根据《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》（粤府函〔2020〕136号）第一条：“法律、法规、规章规定由县级人民政府及其行政执法部门行使的行政处罚权，除专业性和技术性强、镇街无法承接，或者工作量较小、由县级集中行使成本更低的事项外，按照实际需要、宜放则放的原则，可以按以下规定调整由镇街实施：（一）重点调整实施自然资源和规划建设、生态保护、市场监管、卫生健康、镇区和乡村治理、农业技术推广使用等方面的行政处罚权。（二）对县域副中心、经济发达镇，以及经济特别发达、城镇化程度特别高的镇街，可以全面赋予县级行政处罚权。公安等法律法规或者党中央有明确规定实行非属地管理部门涉及的领域除外。（三）行政处罚权调整实施后，与之相关的行政检查权、行政强制措施权由镇街一并实施”、《广州市人民政府关于镇街综合行政执法的公告》（穗府〔2021〕9号）的附件《广州市调整由镇街实施的综合行政执法职权事项目录》第9项：“对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的行为的行政处罚权调整由各镇街实施”，对广州市内擅自非法占用土地行为的行政处罚权已调整由各镇街实施，被申请人作为镇一级人民政府已对涉案违法用地的行为具有处罚权，与之相关的行政检查权、行政强制措施权也由被申请人一并实施，进一步说明被申请人有职权作出涉案《整治违法用地行为通知书》。

　　根据《中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅关于建立土地执法共同责任制的意见》（穗办〔2009〕1号）第一条第（一）款：“…各区(县级市)、镇(街)党委、政府,是辖区内国土资源保护的主要责任主体。市政府与各区(县级市)政府、各区(县级市)政府与镇(街)政府每年签订整治违法用地工作责任书”、第三条第（四）款：“市、区(县级市)、镇(街)政府应当建立土地执法联合机制,建立与人民法院行政审判联动的土地违法案件查处协调及行政执法和刑事执法相衔接的工作机制,由国土房管部门牵头,合同各职能部门和单位协同行动,遏止违法用地及违法建设”、第四条第（五）款：“各区(县级市)、镇(街)党委、政府对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划的执行、违法用地以及单位GDP所消耗的新增违法建设用地情况负总责,组织对违法用地及其违法建设的制止、拆除、复耕复绿和没收”、第五条第（十三）款：“各区(县级市)、镇(街)党委和政府负责组织及时制止和严格查处土地违法行为,遏止违法用地及违法建设……”，《花都区土地执法共同责任制实施办法》（花办发〔2015〕20号）第一条第四款：“各镇（街）党政主要负责人是辖区内土地管理的第一负责人……”、第三条第（三）款：“各镇（街）党（工）委和政府负责统筹国土资源保护工作，制定相关政策，建立长效机制；组织及时制止和严格查处土地违法行为，遏制违法用地……镇政府（街道办事处）在接到城管执法部门告知后，应在2个工作日组织相关部门对违法用地行为进行制止……”、第四条第（一）款第3项：“镇政府（街道办事处）在接到国土部门和城管执法部门的告知后，未能在期限内制止，拆除和复耕复绿的；对辖区内历史违法用地未能在限期内完成整改任务造成影响的，启动问责”，上述规定还强调，花都区土地执法实行共同责任原则和属地管理原则，镇政府是国土资源保护的主要责任主体。被申请人有职权、有责任作出涉案《整治违法用地行为通知书》。

　　二、本府作出涉案《整治违法用地行为通知书》事实调查清楚。

　　2022年4月4日，被申请人的工作人员在花东镇范围内对违法用地、防火工作进行巡查，发现涉案位于花东镇某某村第七经济社的土名为“某某隆”的建筑物存在山火隐患。4月6日，被申请人综合行政执法队执法队员会同某某村委工作人员再次到现场检查，该处建有石棉瓦竹棚和混合结构砖瓦房，申请人不能提供相关用地和房屋报建手续，且存在严重山火隐患，故综合行政执法队现场制发《整治违法用地行为通知书》（穗花东府土违字【2022】10127号），要求申请人在4月7日前自行整改（包括拆除建构筑物、清去硬底化、清场、复绿）。现场有一个看护人员，经询问，其称老板的姓名为周某某，居住在广州，故文书行政相对人写的是周某某，由于申请人不在现场，故被申请人工作人员将该通知书交给看护人，由看护人代收，但看守人拒绝签收，送达过程某某村委工作人员在场见证。

　　三、被申请人作出涉案《整治违法用地行为通知书》适用法律正确，程序合法。

　　《土地管理法》第四条：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”

　　《土地管理法》第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。”

　　《土地管理法》第六十条：“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”

　　涉案地块的土地性质、土地利用总体规划为园地，现行控制性详细规划中的用地性质为道路用地，申请人未经批准擅自占用该土地进行建设，申请人占用园地的行为属于非农业用途的建设行为，应当办理农用地转用审批手续，但上诉人未取得审批手续的情况下，对擅自占用地块用于非农建设，违反《土地管理法》第四条、第四十四条、第六十条。根据《国土资源违法行为查处工作规程》第6.2.1：“对正在实施的违法行为，国土资源主管部门应当依法及时下达《责令停止违法行为通知书》”、《中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅关于建立土地执法共同责任制的意见》第（五）条：“各区（县级市）、镇（街）党委、政府对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划的执行、违法用地以及单位GDP所消耗的新增违法建设用地情况负总责，组织对违法用地及其违法建设的制止、拆除、复耕复绿和没收”、第（十三）条：“各区（县级市）、镇（街）党委和政府负责组织及时制止和严格查处土地违法行为，遏止违法用地及违法建设”，被申请人作为镇一级政府，对辖区内正在实施的违法用地行为有制止、查处的职权，被申请人在查清涉案违法用地事实后，作出涉案《整治违法用地行为通知书》，并进行送达，适用法律正确，程序合法。

　　五、对复议申请书的回应。

　　申请人称占用涉案地块用于建设属于附属设施用地的意见，是没有事实和法律依据的。《广东省自然资源厅、广东省农业农村厅关于加强和改进设施农业用地管理的通知》（2020年10月22日施行）第三条规定了设施农业用地程序，包括了签订用地协议、办理用地备案、信息上图入库等程序，申请人未办理任何设施农业用地的手续，属于违法用地行为。

　　综上，被申请人作出涉案《整治违法用地行为通知书》适用法律正确，程序合法。

　　本府查明：

　　2022年4月6日，被申请人向周某某发出《整治违法用地行为通知书》（穗花东府土违字【2022】10127号），称其在花东镇某某村七队（某某坟场）非法占用土地进行违规搭建行为，非法占地面积约300平方米，通知其2022年4月7日前自行整改（拆除建构筑物、清去硬底化、清场、复绿），消除影响，恢复土地原状。申请人对上述《整治违法用地行为通知书》不服，向本府提起行政复议。

　　另查，申请人张某某于1997年12月16日与花都市花东镇某某经济发展公司签订《鱼塘承包合同》，于2013年10月22日与广州市花都区花东镇某某村第七经济合作社签订《补充协议》，承包位于广州市花都区花东镇某某村第七经济合作社的土名为“某某隆”的鱼塘及半坡地，共30亩，承包期为1997年12月16日至2037年12月16日。申请人于1997 年始在上述地块建设竹棚和混合结构砖瓦房等建构筑物，面积约300平方米，未办理相关报建、审核和备案等手续。根据广州市规划和自然资源局控制性详细规划图显示，上述涉案地块属于园地。

　　以上事实有《整治违法用地行为通知书》（穗花东府土违字【2022】10127号）、现场照片、《鱼塘承包合同》、《补充协议》、控制性详细规划图、申请人身份证复印件等相关证据为证。

　　本府认为：

　　根据《中华人民共和国土地管理法》第五条：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。　县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”和《广州市人民政府关于镇街综合行政执法的公告》（穗府〔2021〕9号）的相关规定，被申请人对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的行为负有查处职责。

　　《国土资源部、农业农村部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）中规定：“三、规范设施农用地审核。农业设施的建设与用地由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级政府审核同意。……四、加强设施农用地监督管理。（四）严肃查处设施农用地中违法违规用地行为。……对于未经审核同意的设施农用地，要依法依规进行处理。不符合设施农业用地规定的，要恢复土地原状；符合规定的，处理到位后确需用地的，按规定完善用地手续。……对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，各地应按照本《通知》规定要求予以妥善处理。”《国土资源部、农业农村部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）中规定“一、合理界定设施农用地范围。（一）进一步明确生产设施用地。……4、育种育苗场所、简易的生产看护房（单层，小于15平方米）用地等。”《广东省自然资源厅、广东省农业农村厅关于加强和改进设施农业用地管理的通知》（2020年10月22日施行）第四点第（四）项规定：“四、严守农地农用和耕地保护红线（四）严格落实执法监督。……自然资规〔2019〕4号文件出台后新建或在建的设施农业用地，原则上要在2020年底前全部完成用地备案和上图入库；出台前已建的设施农业用地，原则上要在2021年6月30日前全部完成用地备案和上图入库。对逾期未完成用地备案和上图入库，擅自占用耕地和永久基本农田发展设施农业、改变或扩大设施农业用地范围，以及擅自或变相在设施农业用地上进行非农建设的，依法依规予以查处。”本案中，申请人于1997年开始建设的涉案建构筑物所在地块属于园地即农用地，申请人自建设时起至案发时均未办理和完善相关报建和审核、备案等手续，且据申请人自述建设的砖混结构建筑物明显超过了国土资发〔2014〕127号规定的“简易的生产看护房（单层，小于15平方米）”的标准，不属于设施农业用地的范畴，而属于上述文件规定的应“依法依规予以查处”的范畴。

　　根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”的规定，申请人的行为已涉嫌非法占用土地，应依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”进行处罚。被申请人根据《中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅关于建立土地执法共同责任制的意见》（穗办〔2009〕1号）第一条第（一）款：“…各区(县级市)、镇(街)党委、政府,是辖区内国土资源保护的主要责任主体。市政府与各区(县级市)政府、各区(县级市)政府与镇(街)政府每年签订整治违法用地工作责任书”、第四条第（五）款：“各区(县级市)、镇(街)党委、政府……组织对违法用地及其违法建设的制止、拆除、复耕复绿和没收”以及《花都区土地执法共同责任制实施办法》（花办发〔2015〕20号）第三条第（三）款：“各镇（街）党（工）委和政府负责……组织及时制止和严格查处土地违法行为，遏制违法用地……镇政府（街道办事处）在接到城管执法部门告知后，应在2个工作日组织相关部门对违法用地行为进行制止……”的规定，作出涉案《整治违法用地行为通知书》，依法有据。

　　申请人请求撤销涉案《整治违法用地行为通知书》，理据不足，本府不予支持。

　　本府决定：

　　根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，维持被申请人于2022年4月6日作出的《整治违法用地行为通知书》（穗花东府土违字【2022】10127号）。

　　申请人如不服本决定，可以在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院起诉。

　　本件与原件核对无异

二〇二二年八月二日